个人及非法人组织破产机制研究
睢宁县人民法院
基本解决执行难期间（2016—2018）睢宁法院收案16978件，执行不能案件有8544件，占比50.32%，其中个人及非法人组织作为被执行人的执行不能案件有7267件，占全部执行不能案件的85.05%。针对这些大量存在的执行不能的案件，现行法律规定以终结本次执行程序方式结案，继续作为未结案件存在。缺乏有效的案件退出机制，个人及非法人组织作为被执行人的执行不能案件长期被阻滞在执行程序中，积年累月后已成为切实解决执行难的绊脚石之一。
自如期完成“基本解决执行难”阶段性目标以来，睢宁法院主动向切实解决执行难进军，努力探索执行长效机制建设，将个人及非法人组织执行不能案件退出机制研究作为重点工作开展。目前，众多当事人对执行不能案件所面临的困境并不理解，“只要案件进入执行，法院就应负责到底”的观念依然根深蒂固；法院长期无法执行到位，则容易使其产生不满情绪。因此个人破产法出台前有必要对个人及非法人组织执行不能案件退出机制深入研究，探索建立运行流畅的个人及非法人组织执行不能案件退出机制。
一、个人及非法人组织执行不能案件退出机制现实依据
（一）实践依据
在司法审判实践中，至今仍沿用传承着马锡五的审判方式，强调审判与调解结合，调解因此成为司法不可或缺的一部分。毋庸置疑，调解的过程实际上是一方与另一方协商，甚至妥协的过程；尤其是当纠纷发生在亲属、或者邻里之间时，债权一方放弃部分利益，以维护亲属或邻里关系不致破裂，更是经常性出现的司法情境。实际上，放弃部分债权，与放弃全部债权只存在量上的区别，并没有质上的差异。换言之，审判过程中的调解与执行过程中的和解的“极限”便是个人破产机制运行的“开始”。
（二）顶层设计
我国《企业破产法》已构建起较为完善的企业破产机制，但现有的“执转破”程序仅限于在被执行人为企业法人的执行积案化解中发挥作用，仍无法适用到个人及非法人组织作为被执行人的案件中。2018年，周强院长在《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》中提出：“推动个人破产制度，完善现行破产法，畅通“执行不能”案件依法退出路径”。今年，最高人民法院提出要推动建立个人破产制度及相关配套机制，着力解决将针对个人的执行不能案件列入最高法院“五五改革纲要”之中。近期，国家发改委联合最高人民法院等13家部门共同出台《加快完善市场主体退出制度改革方案》，也提出研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。
这些都为睢宁法院探讨个人执行不能案件退出机制提供了现实依据,该项机制的探讨，对切实解决执行难，构建执行长效机制来说意义重大。一方面有利于执行不能案件彻底退出，个人及非法人组织破产机制的建立可以使相当一部分确实“执行不能”的案件通过宣布破产予以化解，将执行案件通过破产程序彻底退出。另一方面有利于保障个体经济、私营经济的有序健康发展。此外，个人及非法人组织破产机制的构建也是贯彻法律公平正义原则的需要。通过破产程序加以确定的破产债权，保证了全体债权人可以平等取得破产财产，突显个人及非法人组织破产机制对保证全体债权人平等权利义务的法律意义。
二、个人及非法人组织执行不能案件退出机制运行模式
个人及非法人组织之所以需要构建退出机制，是因为这些案件客观上“执行不能”，即根据案件实际情况，对于没有经济收入和固定资产的被执行人而言，最终的执行结果并不会随着法院强制执行措施继续采取而发生任何变化，法院即使穷尽所有执行手段，依旧不会有任何突破。在这种情况下，案件继续执行或者终结本次执行程序没有任何区别，通过引入个人及非法人组织破产机制可以有效解决这一问题。鉴于法律无明确规定，目前思路是在相关法律出台前以申请执行人同意案件退出为条件，只有当申请执行人明确表示同意被执行人实行破产退出，才能对个人及非法人组织进行破产操作。根据睢宁法院办理执行案件情况，主要从破产主体限定和破产实施机制两方面进行探讨。
（一）破产主体限定
一项机制的全面运行前应当选择试点范围，方能稳妥推进改革、降低机制运行风险。具体到个人及非法人组织破产机制来说，作为被执行人的个人及非法人组织都存在引发个人及非法人组织破产程序启动的可能，但是，并非所有涉及个人及非法人组织作为被执行人的案件都应当启动破产程序。我们认为，只有“诚信且不幸”的被执行人才属于个人及非法人组织破产程序的适格主体。所谓“诚信”是指进入破产程序的个人及非法人组织应当完全配合法院履行其应履行的义务，如如实申报个人财产，恪守限制消费令，绝无隐匿或者转移财产的不诚信行为等；所谓“不幸”是指进入破产程序的个人及非法人组织之所以执行不能是出于客观上的原因，而非因为其主观原因不愿履行其义务，是由于不可抗力导致其已无继续履行义务的现实可能性。
由此可见，个人及非法人组织破产机制可以适用的案件范围十分广泛。但为减轻改革阵痛、消除改革风险，在前期探索中我们主要从两种类型案件展开个人及非法人组织破产机制的实践。
一是案由为侵权类案件。对于执行标的，通说可以分成金钱给付、财产交付以及完成一定行为三种执行案件，对于后两种执行案件类型而言，所涉及债务基本不存在任何争议，都具有特定内容，通过强制行为可以履行债务，实现并不存在难度。金钱给付案件中侵权类案件执行难度较大，因双方当事人没有经济活动和经济基础，双方矛盾较深，执行标的远远超出被执行人的履行能力范围等因素，造成案件执行不能。如交通事故案件，被执行人驾驶未投保的农用车辆造成事故，判决的执行标的远远超过被执行人全部财产价值。侵权类案件在执行过程中，当作为被执行人的个人生活困难无力偿还债务，无收入来源，又丧失劳动能力时，往往造成执行不能，对于个人及非法人组织破产机制的研究极具代表性和典型意义。
二是执行主体方面。部分执行主体由于特殊原因，在法院往往存在大量的执行案件，如金融机构作为申请执行人的案件数量较多，占新收案件27%。每年新收金融机构作为申请执行人的案件案件约610件，终结本次执行程序案件约420件，如果算上恢复执行的案件，数量更多。如果个人及非法人组织破产的机制得以顺利运行，这些涉及大量执行案件的主体将是我们必须面对的问题。
随着实践经验不断丰富，待上述两类案由的个人及非法人组织破产机制运行流畅之后，我们将继续扩大调研范围，取得可复制推广的成熟经验。
（二）实施机制运行
个人及非法人组织执行不能案件退出机制关系到双方当事人的切身利益，在探讨的过程中以切实维护当事人合法权益为出发点，设置多项环节、采取多种措施，疏通机制运行的“中梗阻”，避免机制运行不畅导致的不良后果。
经过科学考量、系统论证，我们将个人及非法人组织破产程序分为十个步骤，贯穿个人及非法人组织破产程序启动到结束，甚至破产程序结束后跟进等全部环节。在我们的设计中，当十个步骤完成之后，进入个人及非法人组织破产的执行不能案件将以终结本次执行程序的方式结案，同时设置观察期。观察期内，被执行人的收入除基本生活保障之外，其他财产均应向债权人履行义务；观察期后，作为被执行人的个人及非法人组织的债务将一次性豁免，案件实际执结，彻底退出。退一步讲，即使被执行人在不可知的未来“东山再起”，那么也无需对过往债务继续承担责任。在破产过程中，可以适当参考执转破程序，同步引入破产管理人制度，进一步规范个人及非法人组织破产的程序。
一是执行措施全穷尽。穷尽全部执行措施，是启动个人或非法人组织破产程序、确定案件执行不能的基础。首先，包括线上查询、冻结、扣划，线下拘传、拘留、搜查、悬赏等在内的一切可以采取的手段或措施均应为申请执行人用心采取，如查询力求全面、冻扣力求及时，搜查务必严格，悬赏务必广泛。其次，申请执行人提供的所有线索均为其认真核实，并妥善处理，绝不遗漏任何一次执行到位的机会。再次，除被执行人财产外，还要对登记在第三人名下，实为被执行人的财产发起查控，确保不留死角。最后，执行过程中的一系列强制措施，尽可能地向申请执行人予以公开，使申请执行人能够实时掌握执行案件的进展情况。
二是执行不能被认可。就目前而言，个人及非法人组织破产程序的启动应以申请执行人同意为前提。在时刻存在交易风险的市场经济时代，债权等权利得到司法确认后，能否实现以及实现程度，并不完全取决于强制执行的力度，客观上取决于被执行人有无财产可供执行。因此，在执行工作有序开展的同时，还需做好法律释明，取得申请执行人认可，首先，提醒作为市场主体的申请执行人，对于交易风险同样有着注意义务，由法院完全承担交易风险并不合理；其次，告知申请执行人公司会因经营不善面临破产，而个人同样会因生活变故遭遇破产，本就殊途同归。在两方面法律释明的基础上，鉴于执行措施已然穷尽、执行不能已成事实，申请执行人自然会对现状予以理解或认可。
三是依法保障生存权。法律明确规定执行中应当保留被执行人及所扶养的家属的生活必需费用和必需品不受执行，个人及非法人组织退出机制对被执行人给予最低生活保障，允许保留相应财产，使其日常生活能够继续维持，生存权得到有效保护。
四执行救助保民生。部分涉民生案件，如机动车交通事故责任纠纷类案件，与市场交易风险无关，却事关公民生命健康权。从人道主义角度出发，案件退出前，对符合救助条件的涉民生案件申请执行人给予司法救助，实有必要。司法救助有其自身特点：一方面相对快捷。从救助申请到救助到位，周期较执行为短。实践中，部分涉民生案件申请执行人可能急等医疗费用，司法救助无疑可以解其燃眉之急。另一方面不够完整。由于救助资金有限，可能无法弥补被执行人给申请执行人造成的巨大医疗等损失，无法使申请执行人实现全部债权。
通过积极引进保险救助，不断扩大司法救助资金额度，尽可能为申请执行人减少损失，进一步接近申请执行标的。鉴于案件执行不能已被认可，又鉴于申请执行人已获相当救助款项，所面临的急迫情势已得缓解，申请执行人方能认可案件完全退出执行。
五是诚信保证为基础。对无收入又丧失劳动能力的被执行人，由被执行人签署诚信保证书，一是保证其在进入破产程序前已如实申报财产、无隐匿或转移财产行为等；二是保证其在观察期内将会严格遵守限制消费令，对于观察期内取得的财产除维持最低生活保障外，将全部偿还债权人债务。在当众宣誓和诚信评估（由第三方评估机构对被执行人进行诚信评估，并出具诚信评估报告），并经申请执行人同意后宣告破产程序结束。签署诚信保证书对于被执行人来说，或许只起到道德约束或强制的作用。一个不以失信为耻，对失信持无所谓态度，甚至反以为荣的被执行人，可能不会因为作出诚信保证，而改变失信的行为。经申请执行人同意，目前是办理个人及非法人组织执行不能案件退出的硬性条件，对拟采取退出机制的案件，由申请执行人来判断是否接受被执行人的诚信保证，由法院来决定是否终结案件执行，实现案件退出。
六是依法核销为前提。涉金融机构类案件，被执行人无可供执行财产，由被执行人在签署诚信保证书，金融机构依法核销应收贷款后，案件终结执行。核销本是银行不良贷款的处理方式，早已成型，有着一套成熟的运行模式。将银行核销模式与法院执行不能案件退出机制打通，有助于将试运行的新机制尽可能拉入现有的运行轨道，避免出现较大偏差或失误,造成难以挽回的后果。
七是公证程序促规范。将执行措施采取情况、申请执行人对执行不能认可、被执行人签署诚信保证等过程通过公证予以规范化。公证程序一方面对被执行人会产生心理强制效应，另一方面也会对申请执行人起到约束作用，避免双方事后反悔，重新孳生新的纠纷，将日趋稳定的法律及社会关系再次拉入争执的“旋涡”，从而让案件退出不留下后遗症，实现真正意义上的退出。
八是破产信息建名录。将相关案件信息及被执行人情况统一入库，与相关联动单位共享，并对外发布，限制被执行人相应行为。生活中的每一个人都有其社会关系，都希望其在所处的社会关系中拥有良好的声誉。将破产信息统一发布后，如果被执行人存在不恰当行为，周围的人将对其作出不利评价，间接地对被执行人起到监督的作用。
九是执行惩戒不免除。执行不能可能是一个动态的过程，此时执行不能，不一定彼时也执行不能。但如果一直让被执行人背负巨大债务，则有违个人及非法人组织破产机制探索的初衷。有鉴于此，可以为被执行人设定一个观察期限。在观察期限内，被执行人除了应当承受颇为严格的惩戒措施，其生活仅能满足最低保障、毫无娱乐可言以外，如果出现射幸事件，导致意外恢复履行能力，仍然应当履行自身义务。根据案件实际情况，可以具体设定两年期限，一方面使得执行不能更加真实，案件退出更加可靠；另一方面也与终结执行后重新申请执行的两年期限保持一致。
十是依法严惩失信人。被执行人在签署诚信保证书后，在观察期间内具备履行能力而拒不履行义务、存在恶意转移财产等逃避执行的行为时，依法对其采取惩戒措施，直至移送公安机关追究刑事责任，以进一步提高逃避执行的违法或犯罪成本。任何恶意失信人，尤其是“假执行不能，真逃避债务”的失信被执行人，都将遭受国家法律的制裁。
值得注意的是，个人及非法人组织破产程序启动的前提和基础是“执行措施全穷尽”和“执行不能被认可”。前文已经强调，在现行法律缺位的情况下，个人及非法人组织破产程序的是需要申请人同意的。如何通过“执行措施全穷尽”实现“执行不能被认可”本身都能成为一个重大课题。我们认为，除了睢宁法院线上、线下调查手段外，还可以和徐州两级法院努力探索建设的执行工作长效机制结合起来，充分利用“1326工程”涌现的已经实践检验有效的各项机制，将执行工作做实做透，如在财产申报时可以借鉴徐州经开区法院从“形式申报”到“实质申报”的做法；在清理被执行人资产时，可以参考沛县法院资产处置集约化的经验；在破产信息公开以及后续观察期监管方面则可以利用徐州鼓楼法院“全要素+123”联动模式等等，以此保障个人及非法人组织破产程序运转更为流畅，确保执行不能案件真正有序退出。
三、个人执行不能案件退出机制的未来发展规划
实现个人及非法人组织执行不能案件有序退出是法制完善和经济社会发展的必然趋势，睢宁法院先行探索获得部分经验。个人及非法人组织破产制度如想顺利运行，还需一系列制度和措施的配套和完善，不仅仅是法院一家，还需要信用部门、社会福利部门等的共同努力。未来，睢宁法院将继续探索，为制度出台积累更多的实践经验，为法治进程作出更多的理论贡献。
一是继续进行调研，在初期选定侵权类案件和执行主体的基础上，拓展案件类型，按照“诚信且不幸”的考量标准，由点及面，使得个人及非法人组织破产制度的研究继续深入。加强对个人及非法人组织破产制度运行机制进行完善，尤其是加强探索对破产后福利保障制度的完善，帮助破产个人维持生存、重新步入市场。如对因破产而导致失业、就业困难者组织培训，在有就业机会时给予一定的优先推荐机会。
二是与保险公司进行沟通，拟建立个人破产保险机制，探索通过保险公司理赔减少申请执行人损失。执行不能案件之所以出现，同交易风险存在密切相关。在市场交易过程中，所有的市场主体既可享受经济利益，同时也要承受亏损。因此，不论是申请执行人还是被执行人可以从投保上来防范个人及非法人组织破产执行不能所导致的债权损失。
三是与信用部门进行合作，建立严密的配套管理措施，利用诚信体系监督制约被执行人，防范个人借此恶意逃避债务，扩大破产名录的使用范围，成为一种有效的向破产个人施压的限制措施。从理论上来说，个人及非法人组织破产机制一旦建立，破产的被执行人将从执行程序中脱离出来，所有的强制执行措施都会被执行法院所撤销，这将给被执行人带来巨大利益，会诱使被执行人铤而走险实施破产犯罪行为，妨碍破产程序公正顺利实行，侵害债权人合法权益，故应加强个人及非法人组织破产后的监督。
四是与社会保障、福利部门建立信息交流和共享机制，扩展对申请执行人的救助途径，时时掌握被执行人情况。通过建立与社会保障、社会福利系统间的信息交流与共享机制，可以及时分享新增破产人员名单、已破产人员享受社会福利和社会保障情况、破产期间的个人行为和生产经营情况方面的信息。一方面可以对破产人员予以及时保障；另一方面可对破产人员的不合理、不合法行为进行及时纠正、惩戒与震慑。