摘要：突发公共卫生事件具有突发性、公共性并且可能或已经对社会公众健康造成严重损害，危害具有紧迫性、严重性和广泛性，其危害的是不特定多数人的生命、财产安全，扰乱社会正常秩序，破坏社会经济发展甚至危及国家安全。这就要求行政机关必须行使行政应急权，迅速采取紧急措施进行积极应对，尽快控制事态发展，将损害将到最低。但行政应急权的行使必然造成公民基本权利的相应克减。因此，为了保护公民基本权利，行政应急权的行使应当遵循法治原则、效率原则、比例原则和科学决策原则。

关键词：突发公共卫生事件；Covid-19；行政应急权；公民基本权力

从2019年年末至今，新型冠状病毒肺炎（Covid-19）（简称新冠肺炎）从湖北武汉开始并在全国各地迅速蔓延，一场突如其来的突发公共卫生事件，骤然笼罩在中国大地之上，全力打赢这场防疫攻坚战成为当前中国头等任务。中央以及各地方政府迅速反应，纷纷出台相应政策，如为防止疫情在全国大范围扩散，武汉市的“封城”、对确诊患者及疑似患者进行强制隔离、社区（村庄）“封闭式”管理，甚至有的地方采取挖沟断路等极端方式实现硬隔离，公布确诊患者的相关信息和确诊前活动轨迹等，上述措施均是政府在应对突发公共卫生事件中采取的行政应急权。而行政应急权力的行使需要集中和扩大政府公权力，必然导致公民私权利的消减，例如在本次疫情防控期间，是封闭公共交通枢纽和工具，还是不打断正常的交通出行？是隔离感染者甚至是与其密切接触者，还是允许其行动自如？是公布感染者居住和活动的区域，还是为其保密？每次决策都需要在二者之间进行充分的权衡，公共卫生以保障公众健康为宗旨，与关注个体健康为目的的医疗服务法不同，因此往往带来公共健康，即群体健康权与个体权利的冲突。这构成了公共卫生领域中一个永恒的难题，即每一个公共卫生决策都面临如何协调和规制群体健康权与个人权益的利益权衡难题。在突发公共卫生事件中，这个难题尤为突出。本文拟就本次疫情引发的行政应急权行使的正当性与限制、公民基本权利的内涵与保护等问题进行论证分析，以期增加公众在疫情期间对政府行使行政应急权的认同与支持，合理认识自身享有的基本权力，配合政府，共同打赢这场防疫攻坚战。

（一）行政应急权的基本内涵

行政应急权是指经宪法或法律授权，由法定机关或者法律法规授权组织依照法定程序行使的，旨在应对突发公共事件，消除危险状态，迅速恢复正常的法律秩序和社会秩序的特别权力。行政机关只能在应急状态时才能够行使它，如在突发公共事件即将来临或发生时，为维护社会公共利益的需要，使政府部门能够及时、有效处理突发公共事件，保障人民群众的生命健康免受威胁，而采取的更多、更具强制性的权力。在危机管理中的行政应急权力性质主要包括以下几个方面：（1）明确危机等级、宣布进入应急状态的权力；（2）启动实施应急预案的权力；（3）及时征调物资人员的权力；（4）规范引导新闻报道的权力；（5）实时监控、及时调整的权力；（6）调查评估、奖赏惩罚的权力。

（二）行政应急权的基本特征

行政应急权作为国家权力的一种，它具有权力的一般性质，即强制性、非平等性、不可放弃性、公益性和合法性等。权力的合法性即权力要有合法的来源，权力行使的程序和实体内容要符合法律规范。这里的“法”是广义的法，对于一般的权力要求有制定法依据等合法权力的授权。权力的合法性使公民在承受权力扩张时同时获得安全感，维持稳定的社会关系。上述权力的性质，是权力所具有的一般或普遍性质，但是当突发公共卫生事件来临时，由于事件的突发性、社会性、紧迫性以及严重危害性等特征，行政应急权具有其特殊的属性。

1. 权力优先性。当发生突发公共卫生事件时，与其他权力相比，行政应急权具有优先性和更大权威性，如本次疫情发生后，多地采取限制公民出行自由、对确诊患者和疑似患者进行强制隔离，这些措施是对公民享有的宪法和法律赋予的基本权利的限制甚至暂停。

2. 处置紧急性。突发公共卫生事件发生后，即便没有针对该突发公共卫生事件的具体法律规定，行政机关也可以进行应急处置，以避免公共利益和社会公众遭受更大损失和威胁。

3. 程序变通性。在突发公共卫生事件下，行政应急权的行使通常会根据实际情况做出相应变通，如在本次新型冠状病毒肺炎开始在全国蔓延后，全国上下高度重视，各地政府为有效遏制疫情蔓延，迅速通过简易程序出台应急政令，或者对某些现行政令设置更高、更严格的实施条件。

4. 救济有限性。为有效应对突发公共卫生事件，政府在行使行政应急权时会对行政相对人的合法权益造成一定的影响，甚至造成损害，如行政征收、征用等行政措施，会对行政相对人的合法权益造成一定的影响，而此时政府可以做出适当补偿，而不是完全补偿。

5. 临时性和高度自由裁量性。突发公共卫生事件发生后，行政机关必须第一时间采取最优应急措施来消除事件后果，如果现有法律法规没有具体规定相关的应急措施，那么行政机关就必须通过自由裁量权来行使权力，尽快恢复社会秩序。当突发公共卫生事件消除后，行政应急权也就失去了存在的基础，故行政应急权具有临时性。

（三）突发公共卫生事件中行使行政应急权的现实基础和法理基础

1.现实基础

与其他突发公共事件相比，突发公共卫生事件具有突发性。Cvid-19作为一种新发的传染病，就是骤然而至，然后又迅速扩散蔓延，使人措手不及。同时，与突发公共卫生事件的突发性相对应的，是事件的不确定性和不可预测性，增加预防难度。如至今人类还无法完全破解SARS的奥秘，短期内缺乏特异性预防和治疗措施。其次，突发公共卫生事件具有公共性。其针对的是不特定的社会群体，影响的是社会公众利益。尤其是传染性疾病，会随着交通设施的逐步完善和人员交流的日益频繁，从局部地区向周边地区甚至全国和全球蔓延，成为全国性和全球性的事件。新冠肺炎最先在武汉发生，然后迅速在湖北扩散，继而逐渐在广东、浙江、河南等国内各地蔓延。随后，美国、泰国、日本、德国等国家也相继出现新冠肺炎。2003年非典在人们心中的印记仍未抹去，2019年新冠肺炎又席卷中国大地，截至2020年2月11日24时，全国已累计确诊新冠肺炎病例44653例，疑似病例16067例，累计死亡1113例。虽然Covid-2019的致死率较低，但传染性较强，Covid-2019感染人数已远超SARS感染人数，医疗物资和医护人员紧缺，更是增加抗击疫情的难度。再次，突发公共卫生事件必须是对公众健康造成严重损害的事件，突出表现为可能或已经对社会公众健康造成严重损害，并可能或已经发生的损害和危害影响发展或达到一定的程度。危害具有紧迫性、严重性和广泛性，其危害的是不特定多数人的生命、财产安全，扰乱社会正常秩序，破坏社会经济发展甚至危及国家安全。

基于突发公共卫生事件的上述的几个特点，就要求行政机关必须在发生突发公共卫生事件时迅速采取紧急措进行积极应对，尽快控制事态发展，将损害将到最低。因此，法律须赋予政府及其相关部门较之平时更多、更具强制性的行政权力，如限制或停止集市、集会，要求停工、停业、停课，临时征用房屋、交通工具，封锁疫区以及强制疏散、强制隔离、强制检疫、强制治疗等，这也成为在突发公共卫生事件中行使行政应急权的现实基础。

2. 法理基础

相较于立法机关表达意志的合议性以及司法权力运行的消极性和被动性，行政权具有效能性、能动性、应变性、命令性等特征，面对突发公共卫生事件的突然性、时效性、危害性，亟需国家机关迅速采取应急措施主动积极应对，协调不同职能部门，整合资源，发挥整体效能，即应对突发公共卫生事件的特殊要求决定了只有行政机关才能胜任此项职责。

其次，行政应急性原则作为行政法的基本原则，也是行政应急权的法理基础。早期有学者将行政应急原则表述为行政应变性原则，认为“应变性原则是合法性原则一般的例外，是原则性和灵活性的结合。如果说合法性原则适用于‘有法可依’的案件和例常情况的话，那么在‘无法可依’或法律规定的‘例外’情况下就要适用应变性原则。”而影响最广、被学者应用最多的则是罗豪才教授对行政应急性原则做出的论述，在其主编的《行政法学》（新编本）一书中对行政应急性原则做出如下论述：“行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊情况下，处于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。国家和社会在运转过程中不可避免地会发生一些紧急情况，在正常的宪政、法律体制难以运转的情况下，行政机关采取必要的应急措施，即使该措施没有法律依据或与法律相排斥任何的法律控制。不受任何限制的行政应急权力同样是行政法治原则所不容许的。从广义上讲，行政应急性原则是合法性原则、合理性原则中的非常原则。应急性原则并没有脱离行政法治原则，而是行政法治原则特殊的重要内容。”上述观点是当前关于行政应急性原则的代表性观点，笔者亦认同该观点。行政法治原则、合理性原则与行政应变性原则作为行政法体系的基本原则，行政应急性原则改变了一般法律规范确定的国家机关与公民之间的权力义务关系，将中心向国家机关倾斜，授权政府在第一时间内行使应急性权力、采取紧急处置手段，有助于及时、迅速、有效地控制突发事件的发展。它与法治原则并不冲突，本质上是法治原则在应付突发事件领域的个别化体现。如行政应变性原则本身也为行政应急权的行使提出了现实性、规范性、程序性、适度性等方面的要求，尤其要求行政应急行为必须具有应急法律规范作为依据，必须在行政法治的约束下展开，因此，行政应急性原则是在坚持法治原则的基础上兼顾并侧重行政应急效率的实现，是法治原则指导下的规范应急，而非突破法治原则的片面应急。

在论证行政应急权与公民基本权利保护二者之间的关系前，让我们先了解一下公民基本权利的基本内涵。公民基本权利字面上理解就是指公民最本质、最基础的权利。通常在宪法中予以明确规定，但不以宪法规定为限。宪法中明文规定的权利大致可分为三类：一是个人权利，包括个人身体上的权利、经济、文化、精神方面的相关权利；二是政治权利，包括选举权、被选举权、言论、集会、结社、游行示威的权利等；三是社会权利，如受教育权、劳动权、在特定条件下获得物质帮助权等。公民基本权利具有广泛性、平等性和现实性的特点。常态下，行政权力与公民基本权利具有相应的逻辑关系，国家行政机关代表国家行使行政权，维护社会经济秩序，从保护法律秩序和维护人民民主的观念来说，在常态下的行政权力能够解决问题时，不得动用行政应急权力。而在非常态情况下，一般行政权无法做出及时高效应对，需要行使行政紧急权才能有效解决突发公共事件，从维护公共根本利益角度出发，行使行政紧急权不可避免会对公民基本权利造成相应克减，因此二者之间的关系仍具有对立统一性。

一方面，行政应急权与公民基本权利具有一定的冲突性。处置突发公共事件时，我们需要尊重行政权力的扩张，因为它能够有效集中社会资源，解决突发事件，恢复社会秩序最有效的办法。行政权力的扩张必然造成公民权利的克减，二者具有冲突性。其次，如果对行政应急权的行使做出太多限制，又有可能影响行政应急权行使的效果。因此，在绝大多数情况下，行政应急权与公民基本权利是相互冲突和对立的。

另一方面，行政应急权与公民基本权利具有利益一致性。行政应急权权利的根本目的是为了消除危险，恢复社会秩序，维护社会公共利益，从而保障公民基本权利得以正常行使。而此时公民基本权利就会受到相应克减，但用公民权利的克减换取国家安全、公共安全也是危机状态下公民维护自身权利实现的一种迫不得已的选择，每位公民是公共利益最终享受的主体，故行使行政应急权与公民基本权利实现具有利益的最终一致性。

行政应急权力的扩张超出必要限度，必然对公民基本权利造成损害。如在抗击此次新冠肺炎过程中，有的地方采用挖沟断路等硬隔离的方式将道路封锁，导致一位病人因救护车无法进入，未获得及时医治而死亡。因此，行政应急权的行使应受到相应的规制，并遵循一定的原则，不能超越法治的界限，最大程度降低公民基本权利受到的损害。

（一）坚持法治原则

行政机关做出影响公民的行政行为，必须根据法律授权进行。行政机关的权力来源于法律的授予。应对突发公共卫生事件，必须要严格依照法律赋予的权限和法律规定的程序决定所采取的应对措施，即在依法行政的决策框架内实现，而不能随意或任意决策。有些地方的防疫工作出现了简单粗暴“一刀切”现象，如强制封门、散布患者隐私、任意隔离非病毒携带者等缺乏法律根据的做法，不仅不能有效防控疫情，反而会激化矛盾，造成并扩大不应有的损失。特别对于公民人身自由权、财产权和生命健康权等基本权利的限制只能由全国人大通过的国家法律予以限制，而不能由行政法规等下位法规和规章予以限制。依法行政原则的内涵包括：行政应急权的行使主体法定、行政应急措施法定、行政应急权行使程序法定和行政应急权的监督与救济机制法定。

（二）坚持效率原则

突发公共事件要求政府能够迅速做出反应，依法高效行使行政应急权，尽快恢复社会秩序。行政应急权所遵循的效率原则是指，行政主体及其工作人员在行使应急权时，要以最快的速度，用最低的经济消耗处理突发公共卫生事件，从而取得最大的社会和经济效益。本次疫情发生以来，在党中央坚强领导下，各地迅速做出反应，采取有力举措，遏制疫情蔓延势头，并取得初步成效，充分体现行政应急权的效率原则。

（三）坚持比例原则

比例原则是合理行政的本质要求，《突发事件应对法》第十一条就明确规定，“采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”比例原则要求政府采取的强制性措施的性质、强度、对象、持续时间等进行严格界定，而不能随意增强、增加或延长。强制措施必须以能够有效阻断病毒传播为界限，例如，对密切接触者强制隔离的时间应严格按照要求执行，不能随意延长或缩减；对发布新冠肺炎确诊者基本信息时同时要注意保护患者基本隐私，并不得将患者基本信息用于其他方面，应严格保护患者个人信息安全。

（四）坚持科学决策原则

应对措施不能并非越严越好，而应建立在科学规律的基础上。我国法律规定控制突发公共卫生事件要依靠科学，开展科学研究，进行流行病学调查。只有在发现传染源和传染渠道的基础上，才能寻找最有效阻断疫情蔓延的药物和方法。例如此次在新型冠状病毒感染的肺炎爆发而又缺乏有效药物和治疗手段的情况下，阻断病毒的传播途径是控制疫情最有效的措施。这就需要发现该病毒的宿主和载体等特性，迅速寻找遏制其传播的药物和方法。在不具有人传人可能或具备人传人可能的情况下，其阻断方法显然有所不同。

在应对突发公共卫生事件过程中，必须在确定特定传染病的性质、传播途径和有效药物的科学基础上对法律规定的各种手段进行选择。如果忽视了流行病学调查和科学的分析，控制措施就等于无的放矢。法律必须与科学密切结合。不了解特定传染病规律就简单适用法定的控制措施，就不可能取得有效控制疫情的结果。

只有遵循上述要求和原则，才能既充分地发挥应急措施的强制性，又有效地保障公民权利，进而取得应对突发公共卫生事件的最佳成效。