调查结果显示，近年来影响M地区法院系统收监的主要因素有：疫情影响，被告人可能符合暂予监外执行条件或患有传染性疾病，被告人脱逃，被告人未成年子女无人抚养等。目前，前几种因素引发的收监难题都有了解决途径，但被告人未成年子女无人抚养这一问题，始终困扰着办案机关。一方面，作为唯一监护人的犯罪分子一旦被收监，其未成年子女极易陷入无人监护、无人抚养的困顿。另一方面，法院虽然可以通过司法救助进行紧急性、辅助性的救济，但长期性、系统性的救助帮扶则需要其他部门的协同配合，单凭法院一家难以完成。此外，由于未成年子女是弱势群体中的特殊类型，难以单独直面生存、生活、教育等各种难题，客观上对父母或者监护人有着天然需求。即使相关部门介入进行救助帮扶，经济上可能有所缓解，但难以替代“亲情”这一因素，未成年子女因家庭关爱缺失而诱发心理扭曲、甚至走向歧途的事例屡见不鲜。从M地区司法实践情况看，对刑事被告人作为唯一监护人的未成年子女进行司法救助主要面临着如下痛点：

（一）刑事被告人的未成年子女无人监护引发收押难题，损害司法权威

刑事被告人作为唯一监护人的未成年人子女监护问题，已经成为影响是否被逮捕、被收监的重要因素。有的刑事被告人利用办案机关这一顾虑，刻意制造未成年人子女无人监护的事由，避免被收监执行，导致办案机关只得采取取保候审，“应收押而未收押”问题凸显，既影响了办案质效，也损害了司法公信力（见表2）。

以李某某诈骗案为例。李某某与妻子王某育有一女李某，时年不满3岁，王某于2020年走失。2021年11月，李某某因涉嫌诈骗被取保候审，由于担心被逮捕，在接受讯问、领取起诉书、开庭等节点均带李某一同前往。在审判环节，法院多次通知李某某先将女儿交由亲戚朋友临时照顾再来开庭，李某某坚持带着李某参加庭审，因李某年龄太小且无人照顾，庭审多次临时取消。承办法官联系一名女法警临时照顾李某，庭审才得以进行。因李某某犯罪数额巨大，社会危害性较大，合议庭拟决定对其逮捕。为妥善解决李某的抚养问题，法院、检察、公安机关召开联席会议进行讨论，后经多方协调为李某争取到救助金。承办人后来与李某某的哥哥李某甲取得联系，沟通照顾李某事宜，李某甲明确表示不抚养，称“每个月给我钱我也不养”。因李某没有其他人能够抚养，给案件判决和被告人收押造成困难。

（二）刑事被告人的未成年子女司法救助率较低，难以满足实际需求

根据中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》之规定，司法救助主要针对刑事被害人，刑事被告人的未成年子女并不属于司法救助对象。有的地区结合案件情况作了较大突破，但对刑事被告人未成年子女的司法救助较少、救助率偏低。从已经开展的少数针对已被判刑、收监被告人未成年子女的司法救助来看，取得了不错效果，但囿于现行规定、尤其是理论及措施方面的困境，难以满足日益增长的需求。如果不解决好刑事被告人作为唯一监护人的未成年子女司法救助问题，即对刑事被告人强行收押，会使得被告人及亲属产生强烈不满和对立情绪，既不利于被告人真诚悔罪、重新回归社会，也不利于刑事被告人未成年子女的健康成长，甚至因此引发负面舆情，这无疑会给好不容易积累起来的司法权威蒙上一层阴影。

（三）司法救助效果未及预期，引发衍生问题

如何有效解决被判处实刑罪犯作为唯一监护人的未成年人子女监护问题，是破解收监等难题的核心。法院在依法办案时，在力所能及的范围内协调解决被告人的未成年子女救助帮扶问题，最大限度推动案件审判及执行。从司法实践看，效果并不理想。以王某某诈骗案为例（略）。该案具有一定代表性，虽然办案机关能够给予一定的帮扶救助，但受客观条件限制，难以提供系统性、精细化的救助路径，尤其是无法替代监护人职责，既影响了被判处实刑罪犯的服刑改造，也与“未成年人利益最大化”的理念不相符。

二、探析：司法救助制度的功能失衡

如前文所述，被判处实刑人员的未成年子女监护问题日益成为影响司法效率效果的重要因素，通过司法救助等方式进行帮扶救助是重要手段。我国针对刑事案件的国家司法救助规定散见于刑事诉讼法、国务院办法、部门规定等，并无统一规定。从最早人民法院对民事、行政诉讼费用的减免，到对地方对救助刑事案件被害人的探索，再到中央政法委等六部委建立完善司法救助制度，国家司法救助制度正在逐步完善（见表3）。

表3：我国国家司法救助制度主要规范文件

国家司法救助运行至今，取得了良好的社会效果，但也存在一定的先天缺陷与实践问题。尤其是在本文所述情形下，因司法救助制度不健全而引发的功能缺失日益凸显。主要表现在：

（一）司法救助对象不明确致使救助覆盖面较窄

被判处实刑罪犯的未成年子女未能明确列入国家司法救助对象，虽然有部分地区司法机关已对被告人未成年子女进行实质救助，但国家司法救助经费有限，加上涉法涉诉信访压力大，救助对象以涉诉信访人居多。由于刑事被告人的未成年子女不在直接救助对象的范畴，办案人员往往有所顾虑，基本不会主动告知被告人可以申请国家司法救助，致使部分可能符合司法救助条件的未成年人未能接受司法救助。

（二）程序衔接不畅导致司法救助不及时、不便捷

首先，办案机关信息沟通不及时导致司法救助程序衔接不顺畅。《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》明确了中央政法委牵头，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部参与的组织体系，并在各地成立领导小组，统筹开展工作。实践中，除了特殊案件需要领导小组统筹协调外，主要是由政法各单位按照职责范围分别对司法救助申请进行审批。具体到刑事案件办理中，由被告人未成年子女如果申请司法救助，需要在公安侦办、检察院审查起诉、法院审理环节，向办案单位提出申请。如果在申请期间案件移送到下一个环节，司法救助需要同步移送，下一阶段办案人员需要重新审核，必然带来重复调查等影响救助效率的情形，这与司法救助的必要性、紧迫性明显相悖离。同时，如果当事人在侦查环节、审查起诉环节、法院审理分别提出司法救助申请，很容易出现多头救助的问题。其次，司法救助与社会救助的衔接配合不到位影响了救助的持续性与有效性。一方面，实践中，对未被纳入社会救助体系的当事人，司法机关在进行司法救助的同时，往往会协调民政等部门进行救助，但尚未形成工作机制。社会救助部门在收到司法机关材料后还需要另行进行调查，通过相应救济程序实施救助。由于司法救助与社会救助都有各自的调查程序和救助流程，重复调查问题难以避免，加之救助程序的差别，很容易引发“救助真空”，这与救助工作的及时性、紧迫性、连续性是不相符的。另一方面，如果当事人已经被纳入社会救助范围，又请求司法机关给予司法救助，囿于救助信息的不对称，可能出现重复救助情形，这也违反了司法救助辅助性救助的原则。

（三）程序启动的被动性影响了获取救助的及时性

根据当前司法救助制度的规定，司法救助由当事人提出申请。虽然《法院救助规定》、《检察院救助细则》均将申请人扩大至当事人的委托代理人，但对刑事被告人的未成年子女而言帮助不大。一方面，在唯一监护人被羁押后，要求无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的未成年子女，主动联系办案机关申请司法救助或者委托他人帮助申请司法救助，并提供各类证明材料，确实有强人所难的嫌疑。如果严格执行这一规定，势必影响未成年子女获取救助的及时性，存在无法预料的风险。另一方面，与司法救助制度相比，社会救助制度明确规定“救助对象自行申请确有困难的，可以由村委会、居委会代为申请”，实际上为自行申请有困难的人员提供了现实可行的救济路径。毕竟与委托代理人相比，村委会、居委会更加了解刑事被告人的现实情况和客观需求，更加方便为刑事被告人的未成年人子女提供各种可能的帮助。

（四）司法救助手段单一导致救助实效性打了折扣

由于现行规定将国家司法救助措施明确为支付救助金为主，与思想疏导、宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。这决定了司法救助手段的单一性。2019年，民政部等12部委出台《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，将符合条件的被告人未成年子女明确作为保障对象，要求民政、教育、共青团、妇联等部门提供生活、教育、关爱等各方面服务。然而，各单位现阶段仍是以物质保障为主，心理咨询、心理疏导、情感抚慰等关爱保障相对缺位。《法院救助规定》中的救助方式只有救助金一种，没有心理疏导等关爱保障措施。《检察院救助细则》重申了《完善司法救助意见》的相关规定，没有对救助措施作出细化和突破。未成年人的特殊性决定了对监护人关爱的渴求特别强烈，尤其是在唯一监护人被判处刑罚的情况下，他们的心灵更加敏感而脆弱，对心理关爱的需求尤为迫切，这是当前司法救助制度无法满足的。实践中，大多由办案法官在走访时予以短暂的疏导帮助，但面对即将判处自己父母实刑的办案法官的非专业化心理关爱，未成年人从情感上到底能否接受、能接受多少不得而知。这种情形下，司法救助显得有心无力，亟待从制度层面上取得突破。

三、破题：司法救助制度适用的规范调整与动态平衡

正如前文分析，鉴于现行国家司法救助制度的辅助性救助定位、一次性救助原则和经济性救助手段，难以满足被判处实刑人员作为唯一监护人的未成年子女的救助需求，亟待在救助理念、原则、范围、救助手段上进行拓展。推动司法救助由“程序介入”向“程序主动介入与实体功能融合并重”转变，促进司法救助与社会救助无缝衔接、功能聚合，将是被判处实刑人员的未成年子女司法救助路径的重要突破口。

（一）理念层面：基于维护司法权威与未成年人利益最大化的考量

刑事审判理念的转变源自对法益、尤其是价值和法律内在关系的综合考量。在价值与法律的互动中，司法裁判是最直接、最有效的价值引导和凝聚共识的方式，也是个案价值权衡的过程。在处理刑事案件时，要坚持立足我国国情，立足我国现阶段发展状况，充分考虑法律因素、政策因素、社会因素和人民群众的公平正义观以及认知接受程度，全案考量、综合权衡，确保量刑公正。人民法院在办理刑事被告人作为未成年子女唯一监护人的案件时，务必全面考量案件背后的敏感因素、复杂背景、潜在风险，将维护司法权威与呵护未成年人健康成长相统一的理念贯穿执法办案、司法救助的全过程各方面，努力实现“三个效果”有机统一。

首先，要处理好司法救助必要性与特殊性之间的关系。坚持把刑事被告人未成年子女的生存问题列为必查项，重点就刑事被告人是否是未成年人子女的唯一监护人、面临哪些实际困难等问题进行核查，对经评估认为未成年子女面临紧迫困难、符合社会救助条件的，人民法院应尽快协调民政等部门，对未成年人进行社会救助。在社会救助实施之前，法院应给予必要救助，严防因“真空期”而使未成年子女无依无靠、甚至衣食无着。对经评估认为未成年子女面临紧迫困难但不符合社会救助条件的，人民法院应立即启动司法救助，做到“应救尽救”。

其次，要处理好司法救助一般性与特殊性之间的关系。在对被判处实刑人员作为唯一监护人的未成年子女进行司法救助时，宜突出个性化需求，因地制宜采取救助措施，即坚持一般性救助的前提下，结合未成年子女实际情况调整救助策略及手段，以期提升救助效果。如果刑事被告人被收押后，未成年子女面临着饥饿、上学等紧迫困难，则宜以经济救助为主、其他措施为辅；与之前相比，如果未成年子女有胆怯、孤僻等反常表现，则宜坚持经济救助与心理疏导并重。当然，这就需要突破司法救助的现有规定，在救助范围、方式等方面进行有限扩张，不断提高供需之间的契合度和平衡性。

最后，要处理好司法救助与社会救助差异性、协同性之间的关系。司法救助制度的定位、范围、手段等决定了它只能作为一种紧迫性、辅助性救助手段，这与多数刑事被告人作为唯一监护人的未成年子女救助的客观需求不相符合。在司法救助力有不逮时，迫切需要与社会救助有效衔接、协同发力，全面提升救助效果。

（二）程序层面：基于司法救助紧迫性与公正性的考量

被判处实刑人员作为唯一监护人的现状决定了对未成年子女进行司法救助的重要性和必要性，司法救助的严肃性和规范性决定了程序的正当性与严谨性，而司法救助的紧迫性和及时性又对程序集约化、便捷化提出了新的要求。结合司法救助制度的特点和被判处实刑人员作为唯一监护人的未成年子女的实际需求，司法救助的应遵循以下程序要求（见表5）。

1.突出调查评估精细化。公安机关、检察机关和法院在办理案件时，一旦发现犯罪嫌疑人、刑事被告人系其未成年子女的唯一抚养人，则应当即时委托国家司法救助调查小组进行调查。为了确保调查的全面性与真实性，司法救助调查小组由公安、检察院、法院、司法局、民政局、教育局、团委派员组成，对犯罪嫌疑人、被告人被羁押后其未成年子女是否需要救助金、是否需要转移监护等进行调查评估，形成调查评估报告。调查评估报告应说明调查方法和调查过程，阐明被判处实刑人员是否唯一监护人、是否存在现实困难、未成年人的其他亲属是否愿意承担监护责任、相关组织是否具备承担公职监护人的条件等内容，为后续评议打牢基础。

2．突出评估评议实质性。调查小组调查结束后，司法救助调查评估发起单位应当及时向本单位的司法救助委员会提交调查评估报告，由司法救助委员会对犯罪嫌疑人、被告人被羁押后，是否需要对其未成年子女进行救助以及采取何种救助措施进行评议，并提出初步处理意见。同时，为了避免在侦查、起诉、审判环节的重复调查、重复申请和重复办理，可以考虑由党委政法委牵头、公检法司共同建立司法救助联席会议，由联席会议在充分会商的基础上，对初步处理意见予以审核确认，公安、检察院、法院均认可该结论。对于存在较大分歧、联席会议未能达成一致意见的，可以由发起单位根据法律规定进行单独救助。值得注意的是，相关单位应当及时作出是否予以司法救助的意见，严防被判处实刑人员的未成年子女因司法救助审核程序耗时过长而陷入困境、甚至引发悲剧。

3．突出司法救助有效性。虽然一次性紧急救助是司法制度的核心内容，但从未成年人利益最大化这一角度考量，司法救助仍需保持一定程度的连续性，以免影响救助效果。比如，侦查阶段启动了司法救助，在起诉、审判环节均需评估救助情况，对有些救助措施落实不到位的，应及时与救助发起部门进行沟通协调，有效解决司法救助中的难题。同时，司法救助一旦开展，司法救助委员会要及时跟进评估、监督救助效果，一旦发现未成年人情况发生重大变化，应当及时重新调查、评估、评议，决定是否调整救助方案，以期全面保护未成年人合法权益。需要强调的是，在重新调查、评估、评议阶段，可以按照原先救助方案进行救助，严防助暂停等极端情况发生。

(三)制度层面：基于司法救助一体化与协同化的考量

如何从制度上解决掉司法救助方式单一、协同不够等问题，是优化升级现行司法救助制度的重要方向。这一背景下，推动司法救助与社会救助优势互补、协同发力，是促进救助效能最大化的重要手段。考虑到我国司法救助的依据多是部门规章，相对而言位阶较低，可以参照民政部、财政部制定的《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，择机出台《中华人民共和国国家司法救助法》，明确司法救助的定位、与社会救助的关系，更好发挥协同作用。具体而言，需要在以下几个方面进行扩张和突破。

1.司法救助对象的有限扩张。考虑到现行制度对司法救助对象的规定较为狭窄，难以适应现实需求，建议对救助对象进行适度扩张，明确将未成年人因法定监护人涉嫌犯罪服刑在押或者被限制人身自由，而陷入困境的，纳入司法救助范畴，努力解决掉被判处实刑人员因无法履行监护职责导致未成年子女陷入困境的问题。当然，鉴于司法救助的辅助性救助这一定位，对司法救助对象的扩张仍应限制在一定范围内，防止因过度扩张、与社会救助的职能重合而陷入困境。

2. 司法救助形式的有限扩张。针对未成年人面临的经济、心理等多方面需求，建议对司法救助手段进行适度扩张，除了经济救助之外，宜增加心理疏导、监护权转移等方式，以增强司法救助的针对性和实效性。

（1）支付救助金。作为唯一监护人的刑事被告人被羁押后，办案人员要主动询问未成年子女情况，告知申请司法救助的条件和途径，并主动将相关情况通报给刑事被告人所在地的基层组织，严防因申请司法救助耗时而导致未成年子女陷入困境。同时，建议赋予办案人员依职权为刑事被告人的未成年子女申请司法救助，办案单位在收到申请材料后尽快提交国家司法救助委员会，按照程序要求尽快履行调查、评议、决定等职责。此外，为了避免司法救助金被侵占、挪用，建议将救助金发放到监护人账户，由民政部门监督分期发放。为了充分保障未成年子女的受教育权，建议未成年子女所在学校建立“一对一帮扶”制度，对每位困境未成年人进行点对点帮扶，全面了解未成年子女的客观需求，不断优化司法救助效果。

（2）心理疏导干预。有调查表明，服刑人员未成年子女和刑满释放人员未成年子女重蹈父母覆辙的几率比普通家庭成长起来的孩子高6倍。如果不及时干预，满足他们接受教育、心理辅导等需求，70%的人日后可能会深陷刑事司法程序。据此，司法救助应坚持经济帮扶、心理干预并重的原则，对被判处实刑被告人的未成年子女及时进行心理疏导干预，综合运用定期走访、心理辅导等措施，及时化解因父母犯罪而带来的自卑、厌学、社交恐惧等不良心理倾向，防止未成年人走上违法犯罪道路。

（3）监护权转移及回转。无论采取何种救助手段，都是为了解决未成年人因其父母无法监护而带来的物质或精神层面的欠缺或者匮乏，故完善监护制度是所有救助措施的基础和核心。本文所讨论的刑事被告人未成年子女的唯一监护人被采取刑事拘留等限制人身自由措施，在刑事被告人的近亲属不愿意或者无法对未成年子女予以照顾的情况下，民政部门应当及时承担公职监护人职责。当被告人未成年子女监护权转移至民政部门的，法院应当在作出刑事判决后及时向民政部门送达。值得注意的是，民政部门可以根据实际情况，参照全国首例民政部门申请撤销监护权案中民政部门的做法，可以将未成年子女交由未成年子女信任的近亲属代为照顾，由民政部门每月给付救助金。待刑事被告人服刑期满后，民政部门应对被告人是否具备监护条件进行考察，具备监护条件的，民政部门应及时向人民法院申请将监护权转移回原监护人。《中华人民共和国民法典》第三十二条规定民政部门或具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员均可以担任公职监护人，而实践中，随着社会发展，居委会、村委会很少具有履行监护职责的条件，同时为防止民政部门与居委会、村委会之间互相推脱，甚至出现监而不管情形，故建议统一由民政部门作为公职监护人。

3. 司法救助体系的有限扩张。从部门职能上看，国家司法救助工作应由党委政法委牵头，法院、检察院、公安、司法、财政、民政、教育等部门共同参加。与之对应，国家司法救助委员会由各成员单位派员组成，负责研究制定国家司法救助的制度规范和配套措施，核算资金需求，督查落实情况。具体到救助个案，由国家司法救助委员会负责，依照职权予以审查、决定是否予以救助。从司法救助与社会救助的衔接上看，司法救助的有限性决定了其与社会救助的协同性。未成年人救助保护机构、儿童福利机构都是县级以上人民政府或民政部门针对未成年人设立的救助保护机构，前者着重关爱保护保障，多为临时监护；而后者着重收养，多为长期监护。故而建议在判决生效前，刑事被告人的未成年子女由所在地未成年人救助保护机构进行救助。判决生效后，被告人剩余羁押期限在六个月以下的，其子女由所在地未成年人救助保护机构继续进行救助；一旦剩余羁押期限在六个月以上的，由所在地儿童福利机构进行救助。同时考虑到未满8周岁被告人未成年子女系无民事行为能力人，建议统一由儿童福利机构进行救助。这种制度安排，更能够发挥司法救助与社会救助的各自优势，推动建立一体化救助体系，推动司法救助与社会救助各司其职、深度联动，真正让更多弱势群体切实感受到司法的温暖和力量。